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一起不服行政复议终止案的评析

2013/5/1 10:51:50本站原创 【字体:

案情介绍:

??????? 2001年12月28日,赵某到张某的个体诊所内,要求个体医师张某为其上避孕环。上环后,赵某感觉下腹疼痛,于2002年1月14日又找到张某要求为其取环。取环时,赵某仍称其下腹疼痛,张某遂停止取环,并将赵某送往某附属医院治疗。经某附属医院检查后,诊断为“盆腔炎”,于是张某又将赵某带回诊所打消炎针。当晚十点三十分,赵某疼痛加剧,张某再次将赵某送往某附属医院进行观察,诊断为盆腔炎或子宫穿孔待排。2002年1月15日,经患者同意,某附属医院为赵某行剖腹探查术,术后诊断为子宫穿孔、急性盆腔炎,术中,某附属医院取出一圆形节育器,并修补了子宫。当日手术记录“探查肠管、膀胱无损伤”。 2002年1月16日,赵某胸腹闷胀,次日又出现呕吐,经某附属医院会诊后,2002年1月18日,某附属医院再次为赵某行“剖腹探查术”,术后诊断为“取环术中子宫穿孔和迟发性肠穿孔”。术中,某附属医院对患者穿孔之回肠进行了修补;术后,对患者进行了抗炎、止血治疗。后经专家会诊,认为赵某临床恢复良好,某附属医院于2002年4月5日为其办理了出院手续。出院后,赵某仍以其腹痛,先后在某市一医院、中医院、中心医院治疗。

??????? 同年,赵某以医疗损害为由向某市某区人民法院提起诉讼,法院根据被告某附属医院及原告赵某的申请,于2002年6月28日委托某大学进行法医鉴定,鉴定结论为:

??????? 1、赵某子宫穿孔系取环时造成;

??????? 2、赵某第二次开腹探查系附属医院误诊所致;

??????? 3、赵某的伤残等级为10级。

??????? 法院经审理后,于2002年9月24日判决二被告赔偿原告医疗费、误工费、护理费、住院伙食补助费、复印费、交通费、残疾生活补助费、精神损害赔偿、代理费合计15528.40元。原告不服判决,向某市中级人民法院提起上诉,争议焦点是赵某的伤残等级是否超出10级, 2003年7月17日某市中级人民法院判决维持原审判决,同时判决某市附属医院、张某分别增加赔偿赵某精神抚慰金4200元和1800元,一审案件诉讼费、鉴定费、二审案件受理费全部由某市附属医院和张某负担。

??????? 2004年、2005年、2006年三年间,赵某分别以“某附属医院在诊疗过程中故意造成损害,鉴定未考虑肠粘连问题及原判未对后期治疗费进行处理”、“一审、二审判决将两次就医合并审理,遗漏了被告某市中心医院,故意不查明原告肠粘连、卵巢被盗等事实”、“原审认定事实不清、适用法律不当、程序违法”等为由,三次向某市中级人民法院申请再审,均被依法驳回再审申请。

??????? 2006年6月13日,赵某以挂号信的方式向某市卫生局提交“请求依法履行法定保护人身财产权益职责申请书”,认为某附属医院、某市中心医院严重违反《病历书写基本规范》(试行)等规定非法书写病历资料,请求依法查处“某附属医院、某市中心医院等以赵某就医合同的无效性等非法书写病历资料,没有职业道德而伤害赵某并致使申请人虽经上述诉讼等活动合法人身财产权益得不到保护,遭受难以弥补的损失的事实,依法追究上述责任行为人法律责任。”(原文)某市卫生局调查后认为,当事人与某附属医院的医疗事故争议已经一审、二审法院判决,根据《医疗事故处理条例》第四十条“当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请,又向人民法院提出诉讼的,卫生行政部门不予受理;卫生行政部门已经受理的,应当终止处理”的规定,决定不再受理当事人与某附属医院的医疗事故争议中的有关问题,并于2006年9月4日答复了当事人。

??????? 当事人认为某市卫生局没有履行法定职责,于2007年2月13日,以挂号信的方式向某省卫生厅申请行政复议。

处理结果:

??????? 2007年2月15日,某省卫生厅收到赵某行政复议申请书,请求复议被申请人某市卫生局拒不履行查处某附属医院、某市中心医院伪造赵某病历资料的行为,要求行政赔偿其因此而遭受的损失。某省卫生厅审理认为,申请人与某市附属医院的医疗事故争议、病历等有关问题,已经当地法院一审、二审判决,上述问题已经通过司法途径解决,根据《行政复议法》第九条和国法函[2002]3号复函的有关规定,于2007年4月9日(《行政复议法实施条例》尚未公布)决定终止行政复议。

??????? 赵某不服某省卫生厅终止复议的决定,于2007年10月8日(行政诉讼状落款日期为2007年5月25日)具状人民法院请求撤销被告作出的行政复议终止通知书,责令被告重新作出行政复议决定。一审法院审理认为,卫生行政部门根据当事人的投诉对医疗机构及其医务人员在医疗活动中是否存在违法行为进行查处是其法定职责。某市两级人民法院的民事判决仅是对平等主体之间的医疗损害赔偿纠纷作出了处理,其没有也不能代替卫生行政部门对医疗机构及其医务人员在医疗活动中是否存在违法行为进行查处。原告以某市卫生局不履行查处医疗机构及其医务人员违法行为的法定职责为由向被告申请行政复议,属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第(九)项规定的行政复议情形,被告应当依法进行行政复议。被告作出终止行政复议的决定没有法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目的规定,判决撤销被告某省卫生厅2007年4月9日作出的 “行政复议终止通知书”(某卫复议终止[2007]1号);责令被告某省卫生厅于判决生效之日起60日内,针对原告的申请事项依法履行行政复议职责。

??????? 2008年2月28日,某省卫生厅按照法院判决,重新审理复议请求后认为:申请人是就“虚假病历”问题提出查处请求,而不是医疗事故的处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条的规定,决定被申请人应尽快对申请人所反映的虚假病历进行调查处理,并在60日内将结果反馈申请人。

评析:

??????? 一、某省卫生厅终止行政复议决定的法律适用值得商榷

??????? 我国的法律解释大体可分为立法解释、司法解释和行政解释。《立法法》规定,法律的规定需要进一步明确具体含义的;法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的,由全国人民代表大会常务委员会解释。1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定,“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。”因此,行政解释只能对有关法律、法规、规章如何具体应用法律的问题进行解释,也就是说行政解释应当联系具体条文进行解释,可以在具体条文的基础上就具体应用问题进行扩充解释或限制解释,不可对没有条文规定的内容进行“解释”。

??????? 行政复议法规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出复议申请。本条规定既是申请人的权利,也是申请人的义务。但是,对于申请人没有在法定期间内提出行政复议申请的,《中华人民共和国行政复议法》仅第十七条第一款规定,“行政复议机关收到行政复议申请后,应当在5日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人”,至于在受理后或收到行政复议申请5日后发现复议申请不符合行政复议法规定的,行政复议法没有任何条文规定。关于行政复议终止的规定,除行政复议法第二十五条“行政复议决定作出前,申请人要求撤回行政复议申请的,经说明理由,可以撤回;撤回行政复议申请的,行政复议终止”的规定外,行政复议法再无任何行关于行政复议终止的规定。

??????? 因此,国务院法制办公室对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》的复函(国法函[2002]3号)可否作为终止行政复议的法律依据,值得商榷。从本案法院的判决看,其效力没有得到审判法院的承认。

??????? 二、某市卫生局的“答复”内容不当

??????? 某市卫生局的答复不当,原因是其没有准确把握申请人的诉求内容,以致民事责任与行政责任混淆不清,答复内容与申请人的举报内容不相关。本案申请人向某市卫生局提出的“请求依法履行法定保护人身财产权益职责申请书”内容的实质是投诉举报,按照《卫生行政处罚程序》(卫生部令第53号)第十四条第(三)项、第十五条第一款的规定,某市卫生局应当及时受理并立案查处。在答复举报人时,应将调查的事实及处理结果告知举报人;如果本案在举报之前已经处理的,可以直接将处理结果答复举报人。

??????? 三、积极“行政作为”是解决本案的关键

??????? 申请人所指医疗损害、非法书写病历、伪造病历等发生在2002年元月,向某市卫生局提出查处申请之日为2006年6月13日,时间间隔4年另6个月。行政处罚法第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。”因此,申请人请求查处的当事人实际上具备了法定的免责情形。

??????? 2006年9月4日,某市卫生局对于申请人提交的“请求依法履行法定保护人身财产权益职责申请书”作出不予受理的决定,2007年2月13日,申请人向某省卫生厅提交复议申请,时间间隔5个月余。申请人的行政复议申请日期已经明显超过六十日内提出行政复议申请的法定期限,某省卫生厅依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定,可以决定不受理本案的复议申请。

??????? 虽然,本案当事医院、当事医务人员存有行政免责情形,对于申请人的行政复议申请也可以依法不予受理,但简单地以此答复申请人难解其心结,申请人仍可通过信访等途径继续主张其权益。为更好地做好投诉举报或行政复议工作,本案应当以积极行政作为的态度进行处理。也就是说,本案申请人的真正目的是通过行政责任的追究,或可为其提供新的证据,并籍新的证据向法院提出再审请求。因此,积极行政作为的态度可以提高申请人的信任程度,在此基础上回复调查事实、处理的法律依据及处理意见,并对其关心的问题提供法律帮助、医学帮助,更有利于化解矛盾、平息纷争。

附:

??????? 国务院法制办公室对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》的复函(国法函[2002]3号,2002年1月16日)

??????? 北京市人民政府法制办公室:

??????? 你办《关于终止审理余国玉复议案件的请示》(京政法制复字(2001)41号)收悉。经商最高人民法院行政审判庭,现函复如下:

??????? 行政复议机关受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的,可以决定终止行政复议。



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